由于特殊性，一些央企还没有建立起适应全球化、市场化要求的有效集团管控模式。在全面建设社会主义现代化国家和高质量发展的新时代、新阶段，中央企业面临着进一步完善集团管控模式的迫切要求和艰巨历史任务。

中央企业是我国国有经济的主体和国民经济的中坚，是全面建设社会主义现代化国家的重要力量，是党执政兴国的重要基础。党的十六大明确提出从战略上调整国有经济布局的任务后，特别是2003年国务院国资委成立以来，中央企业战略性调整步伐加快，着力组建一批具有较强国际竞争力的大公司大企业集团，努力实现“总量80—100家，打造30—50家具有国际竞争力的大企业”的改革目标。党的十八大以来，适应管资本为主的国资监管体制，中央企业和国有资本布局结构调整进一步加快。由国务院国资委监管的中央企业户数由最初的198家调整到目前的97家，中央企业的战略性重组取得实质性进展。一个好的企业治理机制和集团管控体系是企业持续发展的基石，是企业效益和竞争力的重要动力来源。然而，由于中央企业集团形成和发展的特殊性，一些央企还没有建立起适应全球化、市场化要求的有效集团管控模式。在全面建设社会主义现代化国家和高质量发展的新时代、新阶段，中央企业面临着进一步完善集团管控模式的迫切要求和艰巨历史任务。

中央企业集团管控存在的主要问题

（一）缺乏有效的集团管控体制机制

历史上，很多中央直属企业都是按照《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等专门规范登记注册，并按照此类规范运作，执行的是计划经济条件下的厂长、经理等“一把手负责制”。即使目前绝大部分企业都按照《公司法》的要求改制成为公司制企业，但是由于众多产权关系、人事关系、管理制度没有理顺，现代公司制改革进程依然不到位，企业治理机制不完善，董事会职能尚未有效发挥。中央企业集团母公司现代企业制度建设进程缓慢、步履维艰，导致母公司对子公司的管理缺乏法律依据和制度基础，一些母子公司管控处于非常不成熟的人事管理、行政命令和试验磨合阶段，缺乏有效的集团管控体制机制。

（二）集团总部管控能力弱

一些中央企业集团总部设计失当，总部职能和部门空壳化、文职化、行政化、官僚化，本身丧失价值创造能力，不能有效整合内部资源，实现高效协同，给子公司业务带来新的价值，进而也逐渐丧失对子公司的实际管控能力。某些集团总部的管理部门聚集了一批博士和博士后，但对子公司的相关业务起不到起码的咨询、建议和质询的作用，工作文职化、形式化。很多中央企业集团面临的局面更加尴尬，即“先有儿子，后有老子”。企业集团的形成，不是长期发展、规模不断扩大的结果，而是根据行政命令进行重组，被硬性“搓”在一起形成的，具有强烈的行政色彩，经济目标缺失，母子公司角色定位不明确。有的集团公司只是一个虚壳，甚至比子公司还弱，集团管控能力弱，根本无法起到实质性的管理作用，集团企业优势更是无从谈起。中央企业集团管控能力弱的问题，已经成为影响央企真正实现做大做强的一个制度性缺陷。

（三）公司内部人控制问题突出

企业内部人控制问题会带来集团管控和整体运作模式失效，势必会导致企业价值的巨大流失。企业目标体系无法协同，长期绩效无法衡量，管理体系无法构建，关键决策无法沟通，企业管理体制僵化，失去改革发展的内在动力和外部压力。更为甚者，子公司认为自己是独立的法人主体，母公司不能或者无权干预。内部人控制导致企业功能和目标异化，一定程度上，企业异化为超越基本规则的特殊利益集团，甚至异化为特殊群体的财富积累平台，国有资本出资人对于企业处于失控或者半失控状态，从而产生了国有企业常有的“所有人缺位”问题。

（四）央企集团缺乏一套可复制的管理模式

管理模式复制是企业集团快速发展的驱动力和集团企业区别于单体企业的价值所在，成功的管理模式是企业重要的核心竞争力。集团管理模式的作用就是服务于集团扩张，推动集团集中创新与分散复制，并将企业的运营管理体系化、制度化、标准化。很多中央企业规模庞大，涉足行业、区域众多，甚至国际化运营，因此，管理上呈现出不可逆转的复杂趋势。然而，我国的中央企业集团现代企业制度建立较晚，现代企业管理经验相对缺乏，没有一套可以复制的成功管理模式，企业文化涣散，缺乏凝聚力，集团企业优势难以体现。集团整体管理能力较弱、有效管理模式缺失，不仅限制了企业发展质量和速度，而且下属企业形形色色、各自为战，面临着巨大的失控风险。

中央企业集团管控模式选择

中央企业建立现代企业集团管控体系，首要的就是要根据现代企业集团管控的一般原理和集团自身整体发展战略要求，明确母子公司职能定位和权责，从而选择最合适的集团管控模式。

（一）集团管控模式对比

一般来说，集团总部对下属企业的管控方式，按总部的集、分权程度不同划分成“运营控制型”、“战略控制型”、“财务控制型”三种管控模式。三种模式特点如表1所示，其核心是整个集团根据业务特点，在战略管理、业务介入、人事管理、绩效管理、资源共享方面，集团总部承担不同的管控范围和深度。

（二）企业集团总部定位

在不同的集团管控模式下，集团总部的职能定位会有很大差别，如表2所示。运营管控型集团总部几乎承担下属企业的所有职能或者介入到下属企业经营管理的所有环节，下属企业仅仅只是一个生产或者业务执行单元；战略管控型集团总部主要控制对于集团整体战略目标实现具有重要影响的关键职能，而对下属企业的日常生产经营介入较少；而财务管控型集团总部以集团整体利润或者价值最大化为主要控制目标，着重于对下属企业投资绩效和财务绩效的控制，对企业日常运营及战略制定、实施介入相对较少。

（三）集团管控模式选择

目前，中央企业作为我国国有经济的基础和核心，绝大多数都是多元化的大型企业集团，业务范围较宽，成员企业数量众多、规模庞大，普遍采用以集团公司为母公司，以资本为主要联结纽带，拥有众多子公司、二级子公司、多级子公司的母子公司经营管理体制。而且，中央企业集团总部及下属企业，在企业规模、所处行业、发展战略、经营模式等方面存在较大差异。因此，央企集团管控模式选择不能教条化、机械化，搞一刀切。

中央企业需要根据各自实际情况以及整体发展战略，选择最适合的集团管控模式，并定期对集团管控绩效及风险进行评估。对不同的下属企业也要进行分类，从而对不同类型企业采用不同的管控模式。例如，中国兵器装备集团是一家以军品的研发和生产为核心业务的多元化企业集团。因此，对于军品，兵装集团采用运营控制型管控模式，集团总部参与到军品生产经营的各个环节；对于汽车、零部件以及光电产品，属于未来发展潜力较大而非当前核心业务的下属企业，兵装集团主要采用战略控制型管控模式，管控企业发展战略和方向；对于与企业主营业务相差较远的摩托车业务则主要采用财务控制模式，主要控制企业的财务指标和价值增值，而对企业的日常管理和运营则介入很少。

现在中央企业战略性重组仍在加快进行当中，尽管国资委对大部分中央企业的主业进行确认并对外公布，但是由于国民经济发展以及央企的调整重组，中央企业主业调整在所难免，因此，中央企业集团管控模式也必然处于动态的调整和适应过程中。此外，集团管控模式的分类和选择并不是机械的、一成不变的，中央企业完全可以根据需要，对不同的管控模式进行有效组合。最重要的是，不论选择何种管控模式，中央企业集团都必须要明确母子公司定位和职能、权力和责任，并形成集团管控的制度体系和规范要求。

加快完善中央企业集团管控模式

新时代新阶段，中央企业除了要选择合适的管控模式外，更重要的，还要从战略上高度重视集团管控对提高国有经济的控制力和影响力，对央企加快高质量发展和提高国际竞争力的极端重要性，进而加快中央企业体制机制创新，对企业制度和集团管控模式进行重构，完善管控体系，全面提升管控能力。

（一）从战略上高度重视央企集团管控的重要性

从经济长远发展战略来看，毋庸置疑，中华民族的复兴、中国的和平崛起，一定是以中国企业的发展壮大和国际化经营为基础的。中央企业以国家治理和管控为依托，实施“走出去”战略，对国民经济的持续快速健康发展发挥着关键作用，尤其是在关系国家安全和国民经济命脉的重要资源、能源领域。这既是合理配置资源和优化产业结构的需要，也是培育具有国际竞争力的大企业、大集团的迫切需要，还是突破国外贸易保护主义的有效途径。中央企业集团管控是企业管理现代化和管理能力的最重要体现，是企业发展壮大、提升竞争力和国际化经营的先决条件，对我国现代化、国际化，乃至整个国家的经济安全和国际竞争力都具有举足轻重的作用，是国家治理体系的重要组成部分。然而，中央企业的“走出去”，总是不尽人意，甚至还屡屡碰壁。但可以预期，以国家战略为基础，国家管控为支撑，央企的“走出去”必将取得重大突破，百亿美元规模的对外投资项目将不再新鲜。由于管控环境和条件的变化，对中央企业境外资产和企业加强管控是央企改革所面临的最新挑战，必须从战略上高度重视集团管控对央企提升核心竞争力和国际化经营能力的极端重要性，下大力气尽快解决中央企业集团管控能力不足的问题。

（二）加强对央企集团管控体系建设的宏观指导

我国中央企业的形成和发展具有一定特殊性，是由政府主导国有企业改革不断深化的结果。国务院国资委成立后，中央企业改革进程进一步加快，建立和完善公司治理结构，加强企业战略管理、集团控制力建设和企业绩效管理等措施，都充分体现了国资委作为国家出资人代表，对央企加强管控的整体思路和框架。但是，中央企业涉及行业众多、情况千差万别，管控层级又多，仅仅依靠国资委对数量众多的中央企业集团的有限管控显然远远不够，甚至还存在巨大的失控风险。

很多中央企业母公司是国家授权投资机构，受委托代表国家履行出资人职责，但是这些授权投资机构的管控能力却令人担忧，从而使国家面临着较大的投资风险。面对新的国际国内环境，中央企业管理部门必须要加紧督促和指导中央企业以母子公司管控为突破口，抓紧建立适应企业改革发展新形势的现代企业集团管控体系。国家应继续完善国有企业相关法律法规，制定中央企业改革发展规划和中央企业集团管控体系建设专项规划，明确思路、目标、任务和时间表，切实加强对央企集团管控体系建设的督促和宏观指导。

（三）加快完善现代企业制度

现代企业制度的核心就是要建立完善的企业法人治理结构。中央企业董事会试点工作被称为“国资委成立以来最大的新闻”，标志着央企公司治理开始由“一把手负责制”逐步转向董事会决策、经理层执行的公司法人治理结构。央企试点建立健全外部董事制度，授予董事会部分出资人的权力，包括经营业绩考核、决定薪酬、选择有关经理人员以及重大投资决策等。未来，央企应进一步扩大董事会试点范围，适时在所有央企建立起规范的董事会。要深化内部人事、劳动、分配制度改革，完善内部约束和激励机制，激发企业活力，提高抵御市场风险的能力。具备条件的中央企业要加快重组上市步伐，中央企业主营业务或整体业务甚至是中央企业集团一级能够上市的应积极上市，通过规范的股权结构安排和公司治理结构，逐步建立完善的现代企业制度。

（四）全面提升集团总部管控能力

管理能力决定了企业规模、范围和空间区域，央企拓展领域、扩大规模，增强对国民经济控制力、影响力的前提是，自身首先要提高管控能力。企业集团总部除了对外投资形成资本输出外，更重要的是通过集团管控对外输出成功的经营理念和标准化的管理模式。管控能力的五个层次依次是：管住，制度化，形成集团利润，扩张管控，最后形成管控竞争力。制度化、标准化流程体系以及管理模式和能力是企业集团总部最重要的无形资产、智力资产和核心竞争力。中央企业集团总部要加紧建立完善的企业内控体系，大幅提高执行力，全面提高集团总部管控能力。根据企业发展战略需要，拟定并定向培育积累集团企业文化，把文化管理纳入到绩效考核体系里来，持续地进行文化再造。积极实施数字化、信息化战略，构筑企业管理的信息化平台，建立管控信息实时交换平台，全面提升企业集团的综合管理水平。

（五）完善中央企业母子公司管控体系

中央企业公司层级较多，母子公司管控关系复杂，需要按照三级母子公司管控体系的总体思路，对中央企业母子公司管控体系进行重构，理顺母子公司的管控关系，完善内控体系和风险管理体系，制定管控流程，并使其规范化、制度化。一是设计集团公司职能定位。集团公司负责制定集团的战略决策，主要涉及集团公司或者多元化经营公司的长期决策，包括远景目标及长期财务目标、投资组合、重大资源分配、绩效考核等。二是设置子集团层次职能。主要是规划业务单元组合、进行子集团资源分配、分析成长机遇、创造和利用协同效应等。三是明确各业务单元目标。在企业总体战略的指导下，制定目标实施路径并具体组织实施，开展具体业务，并在特定的市场上获取竞争优势，为企业集团的整体目标服务。

（作者为国家发展改革委经济体制与管理研究所研究室主任博士研究员刘现伟）